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问题的提出
同一块宗地在分阶段开发的规划安排下出现各分期区域的业主之间关于物业管理区域界定的纠纷并不少见，尤其是在开发和销售的时间间隔较长，房价、物业类型配置、公建配套设施水平和物业费标准存在较大差异，甚至由不同物业公司提供管理服务的各区域业主之间存在共有物权权益和通行权争议纠纷的情形下。在上述情形下，多半是房价、公建配套设施水平和物业费标准较高的物业区域的业主，不认同其物业所在区域与别的物业区域同属一个物业管理区域，其基本理由多半在于该区域的地价和公建配套设施成本是由本区域而非其他区域的业主承受，因此该区域内的公建配套设施只能由本区域的业主共有共享，该区域应作为一个独立的物业管理区域存在。然而，物业管理区域根本上应取决于土地使用权出让合同、建设规划、建筑区划内共有物权界定规则、初始性管理规约对物权归属的质和量的界定。 上述情形下出现的争议和纠纷在一定条件下甚至会演化为激烈的群体冲突。正如2023年4月1日在成都市成华区出现的一个案例：因信和御龙山一、二期业主委员会在御龙山一、二期与华侨城滨江壹号分割线处修建铁栏，引发同属一块宗地的御龙山一、二期与华侨城滨江壹号的数百名业主之间撤栏守栏的冲突。政府部门固然能通过相应的干预措施来控制这类冲突，制止事态的恶化，然而依法定分止争、实现物业管理区域的有效划分的案例却实属难见，取而代之的是各个区域维持现状的“分割”。而一个区分所有权建筑区划内分期开发的法律规则和有关各分期区域区分所有权人的共有物权权益配置、相互地役权规约设定的缺陷，以及政府的土地管理、规划、房地产管理等部门和开发商在物权的初始界权、物权用益权利的设定、物权归属的确权以及前期物业管理诸方面的不作为和不当作为，是如何促成物业管理区域归属界定上的纠纷和困境的，则是一个另需讨论的问题。一个物业管理区域无论是初始界定还是再划分，其实质和首要前提在于区分所有权人的物权共有部分和共用部分的归属在质和量上得到初始界定、再界定和登记确认——其中，土地使用权出让合同、规划和初始性管理规约的订立、制订和修改是至关重要的。 现行的国务院《物业管理条例》并未对“物业管理区域”和“物业管理区域的划分”进行定义，但依据该条例：物业管理区域内全体业主组成业主大会（第八条第一款）；一个物业管理区域成立一个业主大会（第九条第一款）。我们可以将一个区分所有物权体系下的物业管理区域看作是全体区分所有权人行使管理权利的客体——物业体系的范围。从一般词义上说，物业管理区域的划分指的是一定的行为主体对物业管理区域的界定。《物业管理条例》第九条第二款规定，“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。” 我认为，上述“划分”的含义倾向于物业管理区域的初始界定而非重新界定，因为上述规定并未包含“重新划分”或“再划分”的术语。依据上述规定，物业管理区域的划分不仅要考虑物权的界定，而且要考虑建筑物规模和社区管理因素，这就增加了物业管理区域界定的难度。 对成都中央花园清水河片区物业管理区域行政纠纷案的分析 成都市中级人民法院对黄金成等25人诉成都市武侯区房管局划分中央花园清水河片区物业管理区域行政纠纷案（载《最高人民法院公报》2005年第6期）的二审判决，为物业管理区域划分的法律规则和基本程序的运用的合法性提供了一套重要的裁决标准。其要点有三： 第一，政府的房地产行政管理部门具有依据国务院《物业管理条例》第九条第二款的规定划分物业管理区域的行政职权。 第二，物业管理区域划分所要解决的根本问题是对共用配套设施设备权属的依法认定，在划分物业管理区域时如不考虑共用设施设备的权属、使用与维护等因素，就可能会对业主的合法权益造成损害。 第三，物业管理区域内共用设施的调整和分割，属于重大事项，应由业主大会讨论决定。由于物业管理区域的划分不可避免地涉及共用设施的调整和分割，因此必须通过业主大会的讨论才能决定。 上述案例的司法裁决中的论断与《物权法》和其后的《民法典》中关于区分所有权人团体的基本治理规则的规定相符，对解决划分物业管理区域的议题具有典型的参照意义。另一方面，上述个案又提出了物业管理区域的划分所需要解决的法律程序问题。 成都市中央花园清水河片区是一个经分期开发完成的商品房片区，按开发的先后顺序和规格，可分为一期、二期、三期，精装版一区、二区，沿河别墅、临河别墅等楼群。其中一期楼群和其他期楼群分属两个社区居委会。不同楼群之间，由围墙、道路等分割为相对独立的院落；院落之间，有一些市政公共通道。其中，部分供电设备为小区自管，不属市政公共供电配套设施；该小区内其他的一些共用设施、设备及物业管理用房尚未作出权属界定。武侯区房管局基于各楼群的分期、物业类型、社区归属等因素和缩小建筑物规模的考虑进行了物业管理区域的划分，并分别对五个物业管理区域的物业管理服务用房进行了界定。作为原告的业主对该划分方案提出的一个重要的反对理由在于，该片区并非一个个独立的小区，而是作为一个小区整体来进行建设的。整个片区的公共设施、设备和娱乐活动场所，如配电房、变压器、供水系统及门球场、网球场、活动中心等，是无法分割的。划分物业管理区域后，会使公共设施、设备所在地的业主要为整个片区承担公共设施、设备的维修费用；也会使娱乐活动场所所在地以外其他区域的业主，在行使使用娱乐活动场所的权利时受到影响。 武侯区房管局认为，其划分物业管理区域的行为只是对小区物业管理范围进行分割，不是对小区配套设施、设备的权属进行界定或干预，不影响业主对配套设施、设备主张共有或共同使用的权利。 一审法院支持武侯区房管局的主张，认为该片区内如因公共配套设施、设备发生所有权、使用权、相关费用分摊等争议，可以通过市政公共设施的改造、完善或业主们相互协商、民事诉讼等途径解决。 二审法院对物业管理区域划分的根本内涵进行了阐明。依据二审判决，物业管理区域划分的根本，在于规划物业区域的共用设施设备权属及其使用和维护的费用分配得到公平、合理的界定。换言之，共用设施设备权属及其使用和维护费用如果不能在各个业主之间得到清晰而公平的界定和分配，那么基于技术便利性、减少建筑楼群、与社区管理相衔接的考量而进行的任何范围划分都是无效的。因此，物业管理区域划分的前提和首要考量在于对规划物业区域的共用部分、共用设施设备进行清晰而公平的界权和确权。 依据二审判决，房地产行政管理部门有权提出物业管理区域的划分方案，来调整业主的共用部分、共用设施设备的权属和与之相应的业主的使用和维护义务，并且次划分方案必须经初始性物业管理区域的业主大会讨论和同意才具有效性。依据二审判决对物业管理区域再划分的程序运用提出的基本裁断，物业管理区域的再划分程序应围绕有效界定和确认区分所有物权共有部分的主体归属及相应的管理主体归属这一根本议题展开，业主大会的同意意味着对物业管理区域再划分的确认。在本人看来，上述个案所涉及的物业管理区域的划分方案实际上是初始性物业管理区域的再划分方案，因为业主大会是基于物业管理区域的初始界定而设立的，由业主大会来确认初始性的物业管理区域界定在法理上不能成立。该判决所明确的只是一个初始性物业管理区域如果分离为若干新的物业管理区域所要遵循的基本规则和程序，物业管理区域再划分的申请主体和申请程序、再划分方案的论证设计和表决程序、再划分方案的确认程序和争议解决程序，都需要公平合理的法律规则予以支持和规范。 
物业管理区域的初始划分与区分所有物权的初始界定
要实现物业管理区域的可行性再划分，首先必须由房地产登记机构实现对规划物业区域的共用部分、共用设施设备的初始确权。 依据国土资源部制定的《不动产登记暂行条例实施细则》第三十六条，“办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。”建筑区划这一概念在《物权法》及之后的《民法典》中并未得到定义，依据房地产规划和开发的一般规范，它指涉的应是一个规划土地使用范围内的土地和在该土地之上及之下建设的物业体系的空间和区域的总和，因而是一定的物权体系的物理载体。 一般而言，初始性物业管理区域是建筑区划的物业管理维度的体现。建筑区划这一概念指向的是物权权属及物权体系权利边界的界定；而物业管理区域这一概念指向的是建筑区划内物业体系管理的适用范围。房地产登记机构对整个建筑区划的物权共有部分的初始确权应依据物权法定的基本原则，按照土地使用权出让合同、修建性详细规划和初始性管理规约对物权归属和使用进行的初始界定和约定而实现。 本人认为，为了防止分期开发可能带来的物权权属争议，开发商在进行初始确权申请时，应将区分所有权人的建设用地使用权份额量化，并将规划和初始性管理规约纳入初始确权的基本内容。规划确定的是物权体系权属的具体构架，因而是物权体系确权和解决权属争议的一个基本依据。初始性管理规约应包含从属于各区分所有权人的共有物权权益份额的约定及建筑区划内通行权的约定，可包含物权专有部分共用和物权共有部分限定性专用的约定，以作为物业费分摊标准的初始依据。 在区分所有形态下，无论同一建筑区划分离为不同的物业管理区域，还是不同的建筑区划合并为同一个物业管理区域，其实质都在于区分所有权人共有物权权益及共同义务的再界定和再确认的问题，其中必然涉及建筑区划的调整和初始性管理规约的修改，有关物权关系变更的规则优位于物业管理法规的调整规则。 物权共有和共用部分的初始确权事宜的现实进程则显得非常滞后。《不动产登记暂行条例实施细则》在《物权法》颁布近九年后才开始实施，并且，该细则是针对2016年之前的商品房首次登记时物权共有共用部分并未获得初始确权的情形而进行初始确权的适用性程序指引。要解决上述问题以及界权和重新确权面临的权属争议问题，有必要将与区分所有权相关的土地管理、规划、房地产开发和销售、物业管理的法律、法规、规则整合为统一的建筑物区分所有权法，以“初始性管理规约”的术语代替“临时管理规约”的术语，扩张其界定共有物权权益份额、约定建筑区划通行权等内涵，将初始性管理规约和建筑区划的总体规划文件纳入共有物权初始确权范围，将首期物业体系初次确权登记后的分期开发归入初始性管理规约修改的范畴，缩短分期开发的时间间隔，从而使分期开发受到整个建筑区划的规范，避免物权体系的割裂。 公平合理的界权和表决是实现物业管理区域再划分的两个关键环节 物业管理区域的再划分涉及建筑区划的调整和区分所有权人团体管理规约的修改。与分期开发所涉及的初始性管理规约的修改相比较，后者反映的是确认物权的增设和符合初始规约约定的共有物权权益份额。而物业管理区域的划分所涉及的业主大会设立后修改管理规约事宜，或业主大会设立前修改初始性管理规约事宜，则反映的是共有物权的分割、业主共有物权权益份额（包括土地使用权持有份额）的减持和共同费用分摊标准的调整，以及通行权的调整和必要的边界划分，其决策规则和决策程序必须确保划分议决程序的公平合理。 就具体操作而言，物业管理区域的再划分意味着一个物业管理区域分离为两个或多个物业管理区域，它应包含申请、界权、划分方案审核、异议审理、业主集体表决、确权和重新划分等基本程序，其中界权和集体表决是两个关键环节。界权的难点集中在建筑区划内从属于全体区分所有权人专有物权的一些重要的物权共有部分无法分割，如成都市中央花园清水河片区案例所显示的那样，属整个片区业主共有的公共设施、设备和娱乐场所集中在某个开发区域，无法分割为各区域分别共有。由谁来界权是界权程序的另一个关键问题。由于界权涉及界定存在权属争议的物权，因此，法院应作为界权的主体，政府房地产管理部门应是登记确权的主体。 《民法典》关于制定和修改管理规约的表决规则应适用于物业管理区域再划分议题的表决。并且，由于区分所有权人的物权专有部分和共有部分的联结包括按幢、按分片区域、按整体区域分配共有权益份额和共同费用份额，因此，一个由高层建筑物和多层建筑物组成的初始性物业管理区域的再划分应该由各幢专有部分面积占比四分之三以上的业主且人数占比四分之三以上的业主参与表决，经参与表决专有部分面积三分之二以上的业主且参与表决人数三分之二以上的业主同意。 物业管理主区域与子区域共存的可能性 物业管理主区域与子区域的共存性安排可以作为物业管理区域再划分的一种替代性选择。 在一些属于全体业主共有的物权和相应业主共同权益难以分割的制约下，如果各分期区域共用部分和共用设施设备配置相对自足，那么争端无法得到解决的各分期业主通过集体议决和必要的司法途径，在维持一个物业管理主区域的前提下划分出两个或多个相对独立的物业管理分区域，有效界定和调整主区域和各子区域相应的业主共有物权、共同权益和共同义务，并且修订和重新制定物业管理主区域和各分区域的治理规则，则不失为一种可供选择的物业管理区域划分的解路。为此，明确、公平、配套衔接的法律规则和区分所有人团体治理规则的支持是至关重要的。
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（原载于《现代物业》下旬刊2023年12期/总第619期） (责任编辑：django) |
