|
群租不由政府管该谁来管？
文/徐生钰
今年6月7日南京《现代快报》关于“人均租房面积小于20平方米，就要凭暂住证办理小区出入证”的报道，把相对沉寂了一阵的群租问题，又摆在人们面前，引起了不少争论。根据《现代快报》报道，银城东苑物业公司规定以房产证面积，按照人均20平方米核定租住人数，不到20平方米就认为是“群租”。对于群租者，一方面要求到派出所办理暂住证；另一方面，不给标准数量以外的人办理出入证，只能作为持证者的朋友进出，且每次进入小区都要登记，从而变相地制造麻烦，达到驱逐群租者的目的。那么，什么是群租、物业管理公司为什么要驱逐群租者？物业管理公司有权驱逐吗？
群租及其影响
对于什么是群租，无论在理论研究中还是在法律法规中，都没有一个规范统一的界定。根据文义理解，“群租”应该是指群体租赁，是多个人租赁同一房屋单元的现象。笔者认为，群租应该理解为两个或者两个以上家庭租赁同一个房屋单元的现象。
一般把群租与脏、乱、差以及扰邻、消防、治安等问题联系在一起。其实，群租对不同主体，有不同的影响。
对于小区居民的影响主要表现在：（1）如果在空间分割过程中影响到房屋承重结构或者分割材料达不到消防标准，容易对小区居民人身和财产安全造成侵害；（2）群租房内的人员较自住或成套出租房屋的人员多几倍甚至是十几倍，容易与房内卫生设施比例失衡，也难免产生垃圾污染、噪音污染等环境和卫生问题，殃及邻居；（3）群租情况下，该房屋单元在电梯、门禁系统等小区共有资源使用上，一般会超过其他住户，而这些共有资源的维护、更新往往由全小区居民共同承担；（4）群租情况下人员较多且素质参差不齐，容易发生治安问题。
对于物业服务企业来说：（1）群租陡然增加的小区人员，意味着增加了其工作量；（2）群租者仅仅是物业的使用人而不是产权人，有些群租甚至是房屋多次转手后的结果，在与物管的权责关系上，群租者要比单纯的物业产权人复杂得多；（3）群租造成的扰邻问题，往往使小区居民指责物管“不作为”，从而成为替罪羊；（4）群租在消防、治安、环境、卫生等方面的问题，需要物管及时监督并配合相关公共部门的工作，也是往往吃力不讨好。
群租对政府的影响主要包含两个方面：一方面，群租容易造成消防、治安、安全、环境等方面的问题；另一方面，群租使大量进城务工人员与刚刚参加工作还无力买房的年轻人有了栖身之所，相对于居无定所或者流落街头来说，群租造成的治安、环境等问题反倒会更小。所以，群租对政府的影响是具有两面性的。
对于出租者来说，之所以愿意把自己的房屋出租给多个人，要么是因为更容易出租，要么是因为租金会更高，自然符合其利益。而对于群租者来说，能以较低的支出租到一个居所，也是其根据自身情况作出的合理选择。所以，对于这两个群体来说，群租肯定是利大于弊的。
所以，对于群租现象，不能先验地就说它好或不好，实际上，对于不同主体来说，具有不同影响。
我国目前治理群租的法律法规及其效果
对于群租行为加以规范和限制的，较早的法律法规是2004年发布实施的《上海市居住房屋租赁管理实施办法》，其中第七条第三款对单位租赁的情况作了规定；第八条对人均租赁面积进行了规定。2008年出台的《苏州市居住房屋出租管理办法》第八条也规定了群租的人均最低面积标准“不得低于12平方米”。
2011年住建部《商品房屋租赁管理办法》出台，是第一部全国性治理群租的法律法规。其中第八条规定：“出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。”此后，北京、合肥、上海等一些城市在修订或制订相关法律法规时，也在这方面进行了规定。
当然，整体上看，这些法律法规试图从这样几个方面规范和限制群租：第一，出租过程中不能改变房间原有空间结构设计，从而事实上限制分割出租给多人的情况；第二，出租过程中人均租住面积不得少于当地政府规定的最低标准，从而从面积上直接限制承租人数上限；第三，出租过程中不能改变原有设计的用途，从而避免了把厨房、卫生间、阳台等也出租住人的可能。
对于治理群租的效果，笔者引用江苏电视台公共频道的“有一说一”栏目的题目来说就是：“治理群租：全国各地频出招，效果甚微”。甚至在上海，《上海市居住房屋租赁管理办法》第十条规定的“出租居住房屋，居住使用人的人均居住面积不得低于5平方米”，反倒成了进行群租的法律依据。
目前治理存在的问题
为什么目前在治理群租问题上效果不佳呢？实际上，目前治理群租的思路和方法等，本身就存在问题。
治理思路存在问题
群租归根结底是一种房屋租赁关系，房屋租赁关系本属民事法律关系，应是私权范畴，相关的问题可以在私法的领域内调整。所以，在房屋租赁（包括群租）过程中，只要是当事双方以意思自治、契约自由为基础，依法形成的法律关系，任何人不得随意破坏。《物权法》第七十一条规定：“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。”包括群租在内，业主把其房屋出租，是其权利，受《物权法》保护。
当然，《物权法》第七十一条也规定：“业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。”群租确实存在消防、治安、扰邻等方面的问题，但是，这也是租户与一般居民正常居住中都要面临的问题。如果他们在遵守消防、治安方面的法律法规、不影响邻居的情况下，可以合法存在，群租为什么就不可以存在而需要制订专门的法律法规加以限制呢？
但是，我们国家目前的情况是：首先，把群租看作是一种不好的现象，然后，政府介入“为民做主”，进行“治理”这种不好的现象。这种一有问题就由政府、靠政府来出面解决的思路，用在群租问题上，且不论是否是公权对私权的过度干预，仅仅就对涉及千家万户的租赁关系上试图给一个统一标准这一想法和做法，其效果可想而知。
治理主体存在问题
在政府介入“为民做主”的治理思路下，目前最主要的治理主体当然是政府，但如前所述不应该由政府出面干涉。那么，治理群租的主体应该是谁呢？举一个简单的例子：假定一个小区只有一套房子，产权由一对夫妻共有，在达到消防、安全、治安等标准的条件下，对该房自住还是出租，出租给一个人还是出租给多个人（群租），政府有必要干预吗？当然没必要。但是，对该房屋的处置，作为共有人的这对夫妻必须达成一致意见，如果有一方反对某种处置方式（如群租），则另一方无权独立处置。
进一步假设，如果这个小区有两套房子，则这对夫妻除了对自己房子拥有专有权以外，与另一套房屋产权人对该小区绿地、道路、管线等共有资源和设备设施拥有共有权，此时这对夫妻对自己房屋的处置要以不影响另一套房子产权人利益为条件，所以，除了夫妇协商一致外还应该征得另一产权人同意。在达到消防、安全、治安等标准的条件下，如果该夫妻要把房子出租给多个人（群租），只要征得另一套房子产权人同意即可，也不需要政府干涉。如果另一套房子产权人不同意而这对夫妻又一意孤行，则其只要依据群租对其利益损害情况，可以将这对夫妻起诉至人民法院（见《物权法》第八十三条）。一个小区只有两套房子的情况与200套、2,000套的道理应该一样。也就是，群租许可与否，权利在小区业主自己手里。如果大家协商一致，允许群租，只要达到消防、安全、治安等标准，则政府没有必要去限制；如果小区业主自行协商，要限制或禁止群租，就以业主规约或者业主大会决议等形式自行规定限制内容与方法就行了，也不需要政府专门制订法律法规。
所以，如果说要规范和治理群租，主体应该是小区业主自己或业主组织，而不应该是政府。而在南京银城东苑的案例中，在没有法律依据、没有业主规约、物业服务合同中也没有相关条款的情况下，物业管理公司出面为所谓大多数业主利益去限制群租，更是无稽之谈！
治理群租的标准存在问题
且不论治理群租的思路和主体是否合理，如果政府一定要对群租进行规范和治理，判断群租的标准应该科学、合理、可行，才会产生效果。如前所述，目前我国的相关法律法规主要想从三个方面规范和限制群租，对这三个方面我们一一分析：
第一，关于出租过程中不能改变房间原有空间结构设计的问题。这种规定实际上试图限制居住空间的分割，以达到阻止群租的目的。但是，如果一个家庭在不影响整个房屋安全的情况下，把一个房间一分为二或者把两个房间合二为一（现实中装修时经常存在的状况）居住合法的话，为什么一分为二出租就不合法了呢？实际上，房屋内部的条件如何，由业主和租户根据自身的状况作出选择，专门制订法规有干预个人自由选择的嫌疑，一定程度上是公权过度干预了私权，似乎也与《物权法》第七十一条相悖。而这种法律法规只干涉租赁的情况而不干涉自己居住的情况，也无法体现法律的公平性。
第二，关于出租过程中对最低承租面积的限制问题。规定人均最低承租面积似乎是比较有效地判断是否群租以及治理群租的一个办法。但是，就像南京银城东苑物业公司规定最低人均承租面积必须是20平方米一样，按此标准，如果该小区有一业主家有5口人（这在中国比较普遍），而只有80平方米的房子，不知物业管理公司发不发出入证给该业主及家庭成员？发几张出入证？如果业主自己住，5口人住80平方米住房物业管理公司无权干涉，如果出租，为什么要受到约束呢？这同样体现了对自住的产权人和出租的产权人之间的不公平。
另外，在法律法规给了一个硬性的面积指标以后，对于有些想禁止群租或者严格限制群租的小区来说，反倒似乎无法可依。因为，一般情况下，各城市规定的最低人均承租面积不会太高，如上海人均5平方米（指原始设计为居住空间的房间），苏州人均12平方米，合肥人均10平方米。如果在合肥某小区内有人把一套100平方米的房子租给10个人，似乎是受法律保护的。小区内其他业主和业主组织就无权干涉了，群租反倒显得堂而皇之。现实中，有些小区业主会坚决杜绝任何形式的群租，有些小区则可以接受任何形式的群租，这种硬性规定也限制了小区业主的自由选择。
第三，关于出租过程中不能改变原有用途的问题。这种规定是试图限制出租者把厨房、卫生间、阳台、储藏室等改变用途进行出租的情况。应该说，这种规定是合理的，也有利于在一定程度上限制群租。但是，在群租的情况下，厨房、卫生间、阳台本来就显得偏小，所以改作居住空间的可能性不大，所以，这种规定对群租限制的效果还是有限的。
群租治理的出路分析
治理群租应该清楚的几个问题
第一，群租是无法“禁”绝的。绝大多数情况下，群租是暂时无力购房或独立租房情况下，由多个人（家庭）共同租赁同一套房屋单元的一种特殊的租赁形态。只要有这样一个低收入群体存在，就会有群租的需求，群租就会存在。而在任何社会，收入差距是客观存在，无力购房和独立租房的群体客观存在，所以，群租也客观存在（包括西方发达国家）。目前我国由于经济增长转型、户籍制度、快速城市化等种种原因，群租群体显得更大。因此，想从根本上“消灭”群租的想法是不现实的。当然，这是从宏观国家层面或者中观一个城市层面考虑的，如果从一个小区的角度来看，小区内禁止群租还是可以做到的。这也从另一侧面说明，在治理群租上不能一刀切，而应该让小区业主自行选择，有些小区可以完全禁止群租，有些小区可以成为完全的“群租”小区。
第二，治理群租的主体是业主。如前所述，作为私权，政府就不应该干预房屋的租赁关系，而从实际效果来看，针对千差万别的小区划定统一的治理群租标准也不现实。所以，把权利还给小区业主才是正确的选择。
第三，群租治理的主体是小区业主，而反对群租最主要的主体是小区内不出租房屋的业主。所以，小区业主对群租有一个客观的认识，显得相当重要。
小区业主反对群租的理由一般有两个：（1）群租容易在安全、卫生、噪音等方面“扰邻”；（2）群租者容易过多地占用小区公共资源。
关于扰邻问题，不仅群租可能扰邻，单人租赁也会，小区业主也有。与十个遵纪守法、遵守管理规约和小区相关规定的群租者相比，一个经常不遵守管理规约和小区相关规定的承租人的扰邻程度可能更甚。小区邻里之间由于饲养宠物、随意晾晒、大声喧哗等原因引起的纠纷比比皆是。但是，不能也没有由于扰邻而简单地把扰邻业主驱逐出小区。单人租赁同样会扰邻，也没有禁止单人租赁。为什么群租扰邻就不能容忍？业主和单人租赁扰邻能容忍或者有解决办法，难道群租扰邻就不能容忍或无法可施？所以，如果群租产生扰邻问题，加强管理应该是首选，而不是一棍子将其打死。
关于群租者过多占用小区共有资源的问题，实际上，每个小区业主应该明白，不公平是建筑物区分所有权的必有之意。在相同房屋面积的前提下，有些业主家里人多，有些业主家里人少；有些业主喜欢花草，有些业主花粉过敏；有些业主喜欢游泳，有些业主终身怕水！但是，小区里的电梯、绿地、游泳池等共有设施设备，在遵守管理规约和小区相关规定的条件下由所有业主共同使用和维护，追求绝对的公平是不可能的。譬如在使用电梯上，家里人少的业主可能会与家里人多的相比，觉得不公平，但是，家里人多的则可能觉得家里人少的由于经常来客人，或者楼层更高，或者该业主本人出入更频繁而觉得不公平。甚至在刷卡乘电梯的情况下，如果细细追究，不同体重的人承担的电梯运行成本应该不同，这也不公平！
所以，在公平与否的问题上要明确的是，建筑物区分所有权中无法实现绝对公平。从这个意义上讲，能够容忍一定程度的不公平是建筑物区分所有权人应该具备的基本素质，或者至少要有心理准备。
治理群租的思路
有了前面的分析，治理群租的思路已经跃然纸上，那就是：治理群租的主体是业主及业主组织，治理与否、怎么治理应该由业主自行决定；政府只要对消防、治安、安全等加以监管就行了，小区内无论有没有群租，这些本来就是政府的职责；而物业服务企业则应该根据物业服务合同中双方约定的权责去行事。
治理群租的途径
第一，小区业主在管理规约或业主大会决议中对群租作出约定。管理规约是小区的宪法，小区业主之间相互的权责关系和行为规范，属于私权范畴，应该由他们自行协商确定，并最终以管理规约或者业主大会决议等对全体业主有约束力的形式把协商结果确定下来，结果一旦确定，即使有异议者，也应该遵守。在美国，在管理规约中，有专门约定的不养宠物小区、无小孩小区、专门的老人小区等。通过协商约定，把尽可能相同的业主聚集在一起，自然会减少矛盾纠纷。
第二，物业服务合同中对物业管理公司针对群租的权责明确约定。如果管理规约中禁止群租，应该在物业服务合同中授予物业服务企业监督、检查和制止群租行为的权力；如果允许群租，也应该授权物业服务企业对房屋隔断、出租人数等是否符合管理规约条款和国家消防、治安标准等进行监督。
第三，房屋租赁合同中对承租人的权责进行约定。不管群租与否，承租人针对小区的权利和义务来自于房屋产权人的转移。因此在房屋租赁合同签署过程中，房屋产权人有义务明确告知承租人是否允许群租以及承租人应享有的权利和应承担的责任，而且应该明确写进房屋租赁合同。
第四，对群租造成的不公平用可行的经济手段加以调节。例如，如果有一户人家人特别多（不管是否由群租而致），造成了使用电梯的不公平，则目前技术上已经可以通过刷卡计次的方式乘坐电梯，从而让乘坐多的人多付电梯使用费甚至更新维修费。再如小区游泳池也可以采取适当收费的方式对小区内具名开放，从而达到多用者多负担费用的目的。至于小区道路、绿地等共有资源，实际上边际使用成本几乎为零，某户多住几个人，不会使其维护成本发生大的变化，所以，可以不予考虑。当然，即便是这样，小区内追求绝对公平仍然是不可能的。
以家庭为单位判断是否为群租较为合理
目前对群租的判断，主要看是否改变了原来设计的空间和用途，以及是否达不到人均最低承租面积标准。从前面的分析来看，这些标准效果并不明显而且存在小区内自住的产权人和出租的产权人之间不公平的情况。相对于这些标准，参考美国有些小区的管理规约，似乎更为科学。如美国杰斐逊物业小区的“设立物业小区总协议书”（实际上相当于管理规约）就规定：“每个房屋单元只能作为住宅使用，而且只能由一个家庭居住，包括家庭聘请的佣人或家庭邀请的客人。房屋单元也可出租，供承租人使用。”该规定虽然没有明确说禁止或者限制我们所说的群租，但是，一个房屋单元只能由一个家庭及其相关成员居住的约定，既避免了租给多个互不相干的承租人的可能，也避免了在我国现行规定下业主自己住和租给承租人住时在空间分割、人均面积方面不公平的现象。
【本文是江苏省社科基金(11GLB006)、建设部软科学项目（2011-R5-16）和江苏产业集群研究基地开放基金（JICRBKFJJ2012）、南京理工大学经济管理学院青年教师科研基金项目（JGQN1302）的阶段性成果。本刊发表时对原著有缩编。】
原载于《现代物业·新业主》2013年第8期/总第266期
(责任编辑：现代物业) |
