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政府行为的原则
国务院《物业管理条例》和《广东省物业管理条例》赋予了街道办事处、乡镇人民政府对业主大会和业主委员会的协助、指导和监督职责，从本质上讲，两者之间的关系反映了公权力在基层社会的私权利领域的边界，以及公权力如何履行。从法理和现代社会发展的进程来看，公权力在基层社会领域的行使应该遵循以下原则。
政府最低限度干预
在业主自治水平较低，制度规则相对还不完善的情况下，政府出于维护公共利益的需要，有责任培育业主的自治能力，使业主能够正确行使权利，履行职责。（魏娜，2011）这种干预的前提是业主缺乏相应的自治能力，初衷是为了引导、帮助业主正确行使权利以便实现有序的自治，从而建立稳定、和谐的社区秩序。这也是政府公共管理职能在小区治理方面的直接体现。但是这种干预必须建立在政府依法、合规、有度的基础之上，否则即有可能好心干了坏事，失了公权不得在私域泛滥的本分。
充分尊重业主自治权利
在私领域，依据“法无禁止即合法”的普遍原则，政府的任何行为，应当尊重基于财产权的自治权利，业主的事情由业主来做主。业主的权利来源于对建筑物的所有权和区分所有权，包括对小区公共管理事项的共同管理权、知情权、建议权、决策权、选举权、被选举权、监督权。这些权利由《宪法》和《物权法》等予以确认和保障，是业主对建筑物享有的占有、使用、收益、支配等物权权能的进一步延伸和明确。物权是对世权，是绝对的权利，除权利人以外的任何他人皆负有不得侵犯的义务。占有和支配更意味着权利人依自己的意志就标的物直接行使权利，无须他人的意思或义务人行为的介入。尊重业主自治的权利说到底是尊重业主的物权，反过来，尊重业主的物权就必须尊重业主自治的权利。
政府行为的分类
目前，上位法对街道办事处、乡镇人民政府在业主大会成立与活动中的具体指导职责的内容和行使方式没有明示，《指导规则》对此做了大胆的尝试。基于上述政府行为原则，笔者把《指导规则》相关规定分类如下：
定位准确，能够依法履行职责的有关规定
如《指导规则》对街道办事处、乡镇人民政府在首次业主大会筹备过程中的有关规定。业主在业主大会成立之前处于一盘散沙的状态，并且目前的物业管理制度是基于物业管理区域设计的，一般的住宅区动辄包含上千户，行政力量的适当介入可以降低业主集体行动的成本，协助业主了解和制订详细的行动规则。但从《指导规则》的内容来看，在首次业主大会会议筹备阶段，也存在公权力行使方式混乱的问题，如：既然规定了筹备组组长由街道办事处（镇人民政府）代表担任[1]，街道办事处（镇人民政府）又何必直接在筹备组候选人推荐、资格确认中冲在最前面[2]，这些职责完全可以通过筹备组组长来行使，筹备组组长的立场应该是中立的，他为首次业主大会会议的顺利召开服务。
定位不清楚，职责难以履行的有关规定
如发生业主委员会委员集体辞职情形的，“业主可以向物业所在地街道办事处（镇人民政府）提出协助要求，街道办事处（镇人民政府）应当给予协助。”[3]但没有明示是一个还是一定比例的业主提出协助要求就应当给予协助？具体如何协助？《指导规则》规定业主代表候选人人数较多的，且经协商未果，可由街道办事处（镇人民政府）确定筹备组业主代表人选。[2]街道办事处（镇人民政府）是通过指定的方式确定人选还是组织协助业主代表候选人通过互选等方式产生？
明显越权的有关规定
如规定“在首届业主委员会产生之前，由物业所在地的居民委员会在街道办事处（镇人民政府）的指导和监督下，代行业主委员会职责。”[4]业主大会是基于物权的组织，是业主行使财产权利的组织渠道，业主委员会是其执行机构；居民委员会是居民自治组织，现实当中又具有很浓的行政色彩，根本没有代替业主委员会履行职责的合法依据。
再如，合法要求召开业主委员会会议而不召集的，《指导规则》规定街道办事处（镇人民政府）或者区（县级市国土房管局）可以指定业主委员会其他委员召集业主委员会会议。[5]其实，业委会主任和副主任不履职，业主可以更换，何需行政权力干预；假设业委会决议导致全体或部分业主的利益损失，街道办事处（镇人民政府）怎么承受后果？
政府应该扮演的角色
住宅区基于物权的业主自治并不意味着是完全自发形成的，文森特·奥斯特洛姆认为，“自发性不是保持多中心治理秩序健康运行的充分条件，一个自我治理的民族需要理解发生的错误，以及如何改革规则系统。”在业主自主治理能力薄弱、规则有待进一步健全的情况下，发挥政府尤其是相关职能部门的作用十分重要。当然，这并不意味着政府直接参与微观层面的管理，政府的责任应主要体现在提供规则、给予规则实施中的指导以及建立纠纷与冲突的机制，并在必要的情况下，出面协助化解纠纷与冲突。政府在业主共有财产与小区治理中的作用体现在以下的角色扮演中。
规则的提供者
政府的规章制度是住宅区业主自治活动运行规则的重要来源之一。政府作为掌握公共权力的部门，是公共利益的代表，其制定的规则具有强制性，能够对有关小区共有财产的任何利益主体具有约束性。目前，小区治理仍然处于探索阶段，这种具有强制力的规则尤为重要。当然政府的规则能否被小区内的行动者接受，还要取决于规则的公正性和可操作性。
业主大会有序成立和活动管理的指导者
小区治理架构的建立，专业性很强。政府可以利用其专业性优势给予辅助与指导，如可组建专家队伍，提供业主大会成立与活动的有关咨询，委托公益律师等专业人士担任首次业主大会会议筹备组组长，或直接派驻首次业主大会会议筹备组组长，协助和指导。
有效冲突预防与解决机制的建立者
目前在住宅区治理过程中，围绕财产权益和经济利益，业主内部、业主与自治组织、业主与物业服务公司之间纠纷与冲突不断发生，政府作为具有公共权力的执行者和公共利益的代表者，可以出面组织建立以居委会为单位的小区联席会议机制，定期和不定期地组织小区的业主代表和相关利益主体面对面沟通；纠纷或冲突出现后，第一时间听取冲突双方意见，协调解决司法救济更迅速、更专业且成本更低，可以迅速化解业主自治主体之间的矛盾和冲突。
诚然，当前业主的自治能力和业主组织履责能力有待逐步提高，但是住宅区内的公共事务是基于业主财产权利能产生，任何问题的解决，都必须穷尽业主自我管理手段，如果任由行政权力这只老虎出笼，将比业主自治陷入瘫痪更可怕。
注释：
[1]见《指导规则》二、成立首次业主大会会议筹备组（一）筹备组成员的组成。
[2]见《指导规则》（五）产生筹备组业主代表候选人，以及（六）筹备组业主代表的异议处理。
[3]见《指导规则》六、终止业主委员会委员资格和增补业主委员会委员（四）增补委员。
[4]见《指导规则》二、成立首次业主大会会议筹备组（七）确立筹备组。
[5]见《指导规则》七、其他事项（六）业主委员会主任、副主任不召开业主委员会会议的处理办法。
本文原载于《现代物业·新业主》2012年1期
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